“Khoảng trống” thanh tra, giám sát hoạt động chứng khoán

Tuy nhiên, mục tiêu chính của công tác thanh tra, giám sát hoạt động chứng khoán và TTCK không phải chỉ là để phát hiện, xử lý, trừng phạt những người vi phạm pháp luật chứng khoán, mà quan trọng là nhằm phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi này, đảm bảo thị trường hoạt động bình ổn, có hiệu quả.

Trong năm 2008, Thanh tra UBCK đã chủ trì, phối hợp với các đơn vị của Uỷ ban tiến hành nhiều cuộc thanh tra, kiểm tra; cụ thể, kiểm tra 11 công ty đại chúng và tổ chức niêm yết, 12 tổ chức kinh doanh, dịch vụ chứng khoán; tiến hành thanh tra, kiểm tra bất thường một số tổ chức có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK như: kiểm tra Công ty Đầu tư và Phát triển Đa quốc gia I.D.I để xác minh, làm rõ việc phát hành cổ phiếu để tăng vốn điều lệ của công ty này; kiểm tra trực tiếp tại CTCP Bông Bạch Tuyết; kiểm tra hoạt động giám sát thị trường tại HOSE để phát hiện các dấu hiệu vi phạm, giao dịch nội gián, thao túng thị trường…

Tính đến ngày 2/12/2008, căn cứ vào kết quả thanh tra, kiểm tra trực tiếp và kết quả giám sát, UBCK đã xử phạt 124 trường hợp vi phạm pháp luật về chứng khoán và TTCK trong năm nay, với tổng số tiền phạt là 3,765 tỷ đồng.

Tuy nhiên, dù đã có những kết quả ban đầu, vẫn phải thừa nhận rằng, tính thực thi của pháp luật về thanh tra, giám sát, xử lý vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK vẫn còn thấp, xuất phát từ nhiều nguyên nhân, như thẩm quyền của cơ quan thanh tra chứng khoán còn hạn chế, tính độc lập chưa cao; cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc UBCK trong công tác giám sát còn chưa chặt chẽ, còn phát sinh chồng chéo, khó xác định trách nhiệm. Trong khi đó, lực lượng thanh tra hiện nay còn quá mỏng, rất khó phân công nhiệm vụ cho phù hợp với từng người theo lĩnh vực chuyên sâu. Hệ thống pháp luật cũng còn thiếu các chế tài linh hoạt và đủ sức răn đe, trên thị trường xuất hiện nhiều dạng vi phạm mới, tinh vi hơn, phức tạp hơn rất khó phát hiện và xử lý.

Để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, giám sát các hoạt động trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK, xin được đề cập đến một số giải pháp cơ bản.

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống pháp luật về chứng khoán và TTCK. Trong thời gian qua, nhiều quy định pháp luật đã bộc lộ những điểm hạn chế, bất cập, không còn phù hợp với tình hình thị trường.

- Nghiên cứu các quy định về chào bán chứng khoán ra công chúng tại Luật Chứng khoán và các văn bản hướng dẫn thi hành hiện nay cho thấy, pháp luật mới chỉ hướng tới việc đặt ra quy định mà theo đó các tổ chức, cá nhân phải thực hiện, phải đảm bảo để được chào bán chứng khoán ra công chúng..., mà chưa hướng tới việc đặt ra chế độ hậu kiểm các DN trong việc thực hiện chào bán chứng khoán ra công chúng. Chế độ hậu kiểm ở đây chính là các quy định về quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK, cụ thể là UBCK, trong việc kiểm tra, kiểm soát, nhằm đảm bảo DN thực hiện chào bán theo đúng phương án phát hành; đảm bảo việc sử dụng vốn thu được từ đợt phát hành có hiệu quả và đúng mục đích...

- Trong thời gian qua, nhiều DN đã tận dụng thị trường phát triển nóng để phát hành với số lượng chứng khoán rất lớn, trong đó một phần đáng kể để đầu tư tài chính với phương án sử dụng vốn chưa rõ ràng, cụ thể, khiến cho nguồn cung chứng khoán vượt quá cầu và dẫn đến giá cổ phiếu bị pha loãng quá nhanh. Trong khi đó, cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán lại chưa có một công cụ hữu hiệu nào được luật pháp cho phép để có thể ngăn chặn hay điều tiết. Để khắc phục tình trạng này, cần phải đặt ra các quy định cụ thể về khoảng cách giữa các đợt chào bán chứng khoán ra công chúng để tăng vốn điều lệ, tránh tình trạng DN phát hành huy động vốn một cách ào ào, có thể không đảm bảo được tính hiệu quả của việc sử dụng vốn thu được từ đợt phát hành, ảnh hưởng đến quyền lợi của cổ đông. Mặt khác, pháp luật cũng cần quy định chặt chẽ hơn theo hướng cần yêu cầu DN phải báo cáo cụ thể về việc sử dụng vốn thu được từ đợt phát hành trước. Việc đánh giá tính hiệu quả của việc sử dụng vốn, cũng như việc sử dụng vốn đúng mục đích là một trong những khâu không thể thiếu trong quá trình xem xét chấp thuận cho đợt phát hành tăng vốn tiếp theo.

- Theo quy định của Luật Chứng khoán, nếu DN thực hiện phát hành cho trên 100 NĐT, không kể NĐT chứng khoán chuyên nghiệp thì phải tuân thủ các quy định về chào bán chứng khoán ra công chúng của Luật Chứng khoán, phải đáp ứng các điều kiện, như phải có mức vốn điều lệ thực góp tối thiểu là 10 tỷ đồng và phải hoạt động kinh doanh có lãi. Nhưng trên thực tế, rất nhiều DN có vốn điều lệ dưới 10 tỷ đồng và có trên 100 cổ đông muốn phát hành cổ phiếu cho cổ đông hiện hữu để huy động vốn phục vụ cho hoạt động sản xuất - kinh doanh, nhưng không biết phải thực hiện như thế nào để vừa đảm bảo quyền lợi của cổ đông, được ưu tiên mua cổ phần phát hành thêm theo tỷ lệ hiện có quy định tại Luật Doanh nghiệp, vừa đảm bảo không vi phạm các quy định về chào bán chứng khoán ra công chúng quy định tại Luật Chứng khoán. Điều này đã tạo ra tình trạng các DN buộc phải "lách luật" bằng cách chặt nhỏ đợt phát hành thành các đợt phát hành riêng lẻ; hoặc ban đầu chỉ phân phối cho dưới 100 cổ đông, nhưng sau đó cho phép chuyển nhượng (chỉ là hình thức, không phải là chuyển nhượng thực sự) và sau đợt phát hành, số cổ đông vẫn là trên 100 người...

Hành vi chào bán chứng khoán ra công chúng khi chưa có Giấy chứng nhận chào bán do UBCK cấp là hành vi vi phạm nghiêm trọng pháp luật về chứng khoán và TTCK. Do vậy, việc pháp luật quy định những chế tài nghiêm khắc đối với các tổ chức, cá nhân thực hiện hành vi này như đình chỉ chào bán, tịch thu các khoản thu trái pháp luật và phạt tiền từ 1 đến 5 lần khoản thu trái pháp luật là hoàn toàn xác đáng.

Tuy nhiên, nhà làm luật đã không thể lường trước được những khó khăn của việc áp dụng các quy định nêu trên trong quá trình xử lý các DN vi phạm. Bởi thực tế là Luật Chứng khoán mới đi vào cuộc sống, việc nắm bắt, cập nhật các văn bản pháp luật của các DN còn nhiều hạn chế. Do vậy, nếu như áp dụng ngay chế tài phạt tiền từ 1 đến 5 lần khoản thu trái pháp luật đối với DN vi phạm và yêu cầu buộc huỷ bỏ đợt chào bán theo quy định thì sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến hoạt động của DN, các đơn vị này có thể bị phá sản và cổ đông chính là những người trước tiên phải gánh chịu hậu quả này.

Trong hoạt động giao dịch, kinh doanh chứng khoán, công tác kiểm tra, giám sát thị trường thời gian qua đã phát hiện nhiều vụ việc vi phạm tại CTCK như: không đảm bảo số dư chứng khoán và tiền trong tài khoản của khách hàng trước khi nhập lệnh mua - bán chứng khoán của khách hàng hay thực hiện lệnh tự doanh của công ty; không tuân thủ quy trình sửa lỗi giao dịch theo quy định... Nhưng tất cả những hành vi này hiện nay đều chưa có chế tài xử lý. Pháp luật cũng quy định cho phép CTCK được thực hiện bán khống, cho khách hàng vay chứng khoán để bán theo quy định của Bộ Tài chính nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về các hoạt động này. Vì vậy, chế tài xử phạt đối với các hành vi vi phạm cũng chưa được pháp luật quy định rõ ràng.

Thứ hai, nâng cao tính cưỡng chế thực thi trong việc xử lý các vi phạm về chứng khoán và TTCK. Hiện nay, mức phạt đối với nhiều hành vi vi phạm còn thấp, chưa đủ sức răn đe. Mức phạt tiền tối đa trong lĩnh vực chứng khoán hiện nay là 70 triệu đồng. Trước thực tế đó, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/8/2008, trong đó quy định nâng mức phạt tiền đối với các vi phạm pháp luật về chứng khoán lên tối đa là 500 triệu đồng. Đây là cơ sở pháp lý rất quan trọng để nâng mức phạt tiền đối với các hành vi vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán. Tuy nhiên, việc nâng mức phạt tiền cần đảm bảo phù hợp với tính chất và mức độ của hành vi vi phạm và quan trọng nhất là phải đảm bảo tính khả thi, áp dụng được trong thực tiễn xử lý vi phạm...

Trong thời gian tới, việc nghiên cứu bổ sung vào Bộ luật Hình sự các tội danh về chứng khoán và TTCK là rất cần thiết, nhưng việc xây dựng các tội danh này cần phải đảm bảo nguyên tắc hạn chế đến mức thấp nhất việc hình sự hoá các quan hệ về kinh tế…

Thứ ba, hoàn thiện hệ thống giám sát thị trường, xác định rõ tiêu chí, phân định trách nhiệm giám sát đối với các mảng hoạt động của thị trường. Chức năng giám sát hiện nay được phân định cho các đơn vị thuộc Uỷ ban theo thẩm quyền quản lý đối với từng mảng hoạt động của thị trường. Tuy nhiên, việc phân định chức năng giám sát giữa các đơn vị còn chưa rõ ràng, đôi lúc còn chồng chéo; cơ chế phối hợp trong hoạt động giám sát còn thiếu và yếu. Hoạt động giám sát các giao dịch trên thị trường chưa áp dụng công nghệ giám sát tự động nên hiệu quả chưa cao.

Thứ tư, chú trọng phát triển đội ngũ làm công tác thanh tra, giám sát; nâng cao thẩm quyền, tạo vị trí, vai trò "độc lập" của thanh tra trong việc thực thi nhiệm vụ.

Thực tế hiện nay, thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK ở Việt Nam là khá hạn chế. Để đảm bảo khả năng điều tra, xử lý các hành vi giao dịch nội gián và thao túng trên thị trường, các chuyên gia nước ngoài đều đưa ra các khuyến nghị về việc mở rộng thẩm quyền cho UBCK Việt Nam, theo đó Uỷ ban phải có quyền chất vấn những người mà xét thấy có hành vi lạm dụng thị trường, cũng như những người mà xét thấy có thông tin liên quan về các trường hợp bị nghi ngờ có hành vi lạm dụng thị trường. Hơn nữa, Ủy ban phải có các quyền tìm kiếm bằng chứng và nắm giữ tài liệu cần thiết cho việc điều tra về các trường hợp lạm dụng thị trường. Pháp luật cũng cần phải mở rộng thời hạn thanh tra, kiểm tra để cơ quan này có thể thực thi được nhiệm vụ, đặc biệt trong trường hợp các vụ việc phức tạp, liên quan đến nhiều đối tượng đòi hỏi phải tiến hành thanh tra, kiểm tra sâu rộng mới xác định được  hành vi vi phạm.

Bảng: Các trường hợp vi phạm đã bị xử phạt trong năm 2008