Can thiệp giám sát sớm thường xuyên chưa được đề cập trong Dự thảo
Can thiệp sớm, nếu được gọi đầy đủ, có tên là can thiệp giám sát sớm. Tên gọi can thiệp sớm khiến mọi người dễ quên yếu tố “giám sát” dựa trên rủi ro của can thiệp sớm khi bàn về Dự thảo.
Ngân hàng Thanh toán quốc tế (BIS) đã ban hành khung khổ “Chế độ giám sát sớm đối với ngân hàng yếu kém” vào năm 2018. BIS chia can thiệp giám sát sớm thành can thiệp [giám sát] sớm thường xuyên và can thiệp sớm chính thức (sau đây gọi chung là can thiệp sớm). Can thiệp sớm thường xuyên là việc giám sát viên sử dụng quyền hạn thường trực để hành động theo phán đoán chính họ dựa trên các khung khổ, mô hình và hướng dẫn nội bộ của Ngân hàng trung ương hoặc cơ quan quản lý thận trọng vĩ mô như mô hình của Anh, Trung Quốc. Can thiệp sớm chính thức là việc giám sát viên kích hoạt các hành động can thiệp nếu ngân hàng vi phạm các điều kiện hoặc ngưỡng an toàn theo quy định.
Đối chiếu với khung khổ hướng dẫn của BIS, các nội dung trong Dự thảo thuộc về can thiệp sớm chính thức. Dự thảo không đề cập can thiệp sớm thường xuyên trong điều kiện bình thường. Chẳng hạn Dự thảo quy định, nếu bị can thiệp sớm, ngân hàng sẽ bị yêu cầu phải tăng cường thêm vốn, hạn chế chia cổ tức, giảm giới hạn cấp tín dụng, góp vốn, mua cổ phần… Đối chiếu khung khổ BIS, các hạn chế này có thể được tiến hành ngay trong quá trình can thiệp sớm thường xuyên, chủ yếu thuyết phục riêng tư giữa cơ quan quản lý và ngân hàng, hạn chế hoặc không công bố thông tin ra thị trường.
Can thiệp thường xuyên được tiến hành ngay cả khi ngân hàng có tình hình tài chính “có vẻ” tốt, nhưng có thể nhanh chóng phát bệnh. Lý do cho điều này là (1) tình hình tài chính của ngân hàng có thể trông tốt dựa trên chuẩn mực kế toán hiện hành, nhưng nếu dựa trên chuẩn mực hoặc thước đo khác, nó có thể xấu đi; hoặc (2) bằng phán đoán riêng và dựa trên các mô hình của mình, cơ quan quản lý nhận biết có khả năng cao ngân hàng đang tiềm ẩn rủi ro trọng yếu, nhưng theo quy định trong luật, ngân hàng vẫn chưa vi phạm tỷ lệ an toàn; hoặc (3) giám sát viên sợ trách nhiệm hoặc vì lý do nào khác nên trì hoãn các hành động can thiệp sớm chính thức.
Vì thế có xác suất không nhỏ ngân hàng sẽ không thể phát triển an toàn và lành mạnh nếu có một cú sốc hoặc sự kiện nào đó kích hoạt, thậm chí đối với ngân hàng có tình hình tài chính đang khá tốt. Can thiệp sớm thường xuyên, vì thế có tầm quan trọng đặc biệt, cần được nhấn mạnh trong Dự thảo để tăng thêm thẩm quyền của Ngân hàng nhà nước (NHNN), cũng như để nâng cao năng lực quản trị rủi ro của ngân hàng.
Thế nào là can thiệp sớm chính thức?
Mọi người dễ hiểu sai can thiệp chính thức là bước tiếp theo sau can thiệp thường xuyên. Trên thực tế, can thiệp chính thức như “lốp xe dự phòng” trong trường hợp “lốp xe thường xuyên” bị hỏng. Khó nói cái nào quan trọng hơn cái nào. Vấn đề là Dự thảo hầu như dành toàn bộ thời lượng trình bày cơ chế thay lốp xe dự phòng, trong khi điều quan trọng là hướng dẫn thay lốp xe định kỳ/thường xuyên.
Khi ngân hàng không đạt các tiêu chí an toàn trong Dự thảo, có thể đó chỉ là bề mặt của rủi ro đã tích lũy từ nhiều năm, chứ thực tế có thể đã bị nhiễm bệnh từ lâu, thậm chí di căn. Vì thế, ở Mỹ gọi can thiệp sớm chính thức là hành động khắc phục phủ đầu (PCA), ra đời năm 1991. Liên minh châu Âu (EU) mô phỏng khung PCA năm 2014, nhưng có tên là hệ thống cảnh báo sớm (EIM).
Các chế độ can thiệp sớm chính thức không giống nhau ở các khu vực pháp lý. Khác biệt chính liên quan đến các chỉ số nào sẽ được sử dụng để kích hoạt can thiệp sớm. Chẳng hạn PCA Mỹ chủ yếu kích hoạt dựa trên các yêu cầu về vốn. Khung EIM của EU xem xét các chỉ số tổng hợp, đặc biệt họ đặt nặng xếp hạng giám sát (giống mô hình CAMELS của Mỹ).
Các yếu tố kích hoạt can thiệp sớm chính thức tại Dự thảo có những đặc điểm nằm đâu đó giữa PCA và EIM. Giống PCA là các yêu cầu liên quan đến vốn: như số lỗ lũy kế lớn hơn 15% giá trị của vốn điều lệ hoặc không duy trì được tỷ lệ an toàn vốn trong 6 tháng; giống EIM là ngân hàng bị xếp hạng dưới mức trung bình theo mô hình của NHNN sẽ bị đặt vào can thiệp sớm.
Ngoài ra, cần đánh giá tác động chính xác của việc đặt ra các ngưỡng kích hoạt can thiệp sớm. Chẳng hạn, Dự thảo quy định ngưỡng ngân hàng không duy trì tỷ lệ an toàn vốn liên tục trong 6 tháng sẽ kích hoạt can thiệp sớm. Trong khi đó, khung PCA nhiều nước thực hiện kích hoạt ngay. Đợi đến vài tháng có thể quá muộn. Trong thực tế, có thể vốn chủ sở hữu ngân hàng đã bị âm, nhưng do các quy định hạch toán kế toán nên số liệu sổ sách vẫn dương. Vì thế, ngoài việc kích hoạt ngay can thiệp sớm khi tỷ lệ an toàn vốn bị vi phạm, ngành ngân hàng cũng cần nhanh chóng triển khai chuẩn mực kế toán quốc tế IFRS 9 (mặc dù vẫn còn nhiều tranh luận) để đo lường các tổn thất dự kiến đang làm xói mòn vốn chủ sở hữu.
Dự thảo cần xem xét điều gì để khắc phục nhược điểm quy định kích hoạt vốn trong can thiệp sớm?
Trong bối cảnh sở hữu chéo diễn biến phức tạp, có thể thêm vào Dự thảo điều khoản "Mối quan tâm giám sát nghiêm trọng", nếu NHNN nhận định việc chia nhỏ vốn cổ phần cho cả gia phả nắm giữ cũng đồng nghĩa việc ngân hàng tìm cách tránh né tránh giám sát để đặt vào diện can thiệp sớm.
Trong lĩnh vực ngân hàng, đo lường vốn dựa trên rủi ro rất phức tạp. Cho đến khi cơ quan giám sát phát hiện nhà băng không đủ vốn thì đã quá muộn. Một cách để giảm thiểu những hạn chế là thiết lập các yếu tố kích hoạt dựa trên loại vốn có chất lượng cao nhất là vốn cấp 1 (tức là chỉ có loại vốn cổ phần phổ thông) và được đặt ở mức cao hơn đáng kể so với yêu cầu vốn tối thiểu tương ứng.
Ví dụ ở quốc gia có hệ thống ngân hàng khá tương đồng với Việt Nam là Philippines, họ đặt các yếu tố kích hoạt vốn cấp 1 là 7,5%, còn nếu tính cả vốn cấp 2 yếu tố kích hoạt vốn xấp xỉ 12%. Trong khi đó, Dự thảo quy định ngưỡng kích hoạt nếu nhà băng không đạt tỷ lệ an toàn toàn vốn, bao gồm cả vốn cấp 1 và cấp 2 tối thiểu chỉ có 8%. Tức là thấp về cả 2 phương diện số lượng và chất lượng. Vốn cấp 2 chủ yếu là trái phiếu có thời hạn khoảng 5 năm. Đây là nguồn vốn ít ổn định và có chất lượng thấp hơn vốn cổ phần. Mỗi khi có sự cố rút tiền hàng loạt hoặc nhà băng có vấn đề, nguồn vốn trái phiếu cũng không khác gì tiền gửi. Nó cũng chạy nhanh nhất. NHNN có thể làm rõ ở văn bản dưới luật hoặc có thể bổ sung ngay trong Dự thảo về kích hoạt vốn theo nhiều thông lệ quốc tế.
Ngoài ra, các chỉ số chất lượng tài sản có thể cung cấp thông tin bổ sung hữu ích. Một số khu vực pháp lý sử dụng cả số liệu vốn và thước đo chất lượng tài sản, nợ xấu làm yếu tố kích hoạt can thiệp. Nhiều nhà băng Việt Nam dựa quá nhiều vào cho vay bất động sản, nên cần bổ sung tiêu chí chất lượng tài sản vào để xác định yếu tố kích hoạt can thiệp sớm. Càng tiện lợi khi chủ sở hữu chéo ngân hàng hiện có nhiều người là chủ bất động sản.
Thậm chí, một số khu vực pháp lý đưa ra các bộ chỉ số rộng hơn để kích hoạt can thiệp nếu ngân hàng liên tục phơi nhiễm các trạng thái rủi ro lớn, chẳng hạn cho vay tập trung chỉ một vài khách hàng, cũng có thể tự động kích hoạt PCA. Nhiều nước ban hành bộ kích hoạt PCA để giải quyết các hoạt động ngân hàng nào cản trở tính hiệu quả giám sát của cơ quan quản lý. Philippines đặt ra điều khoản có tên "Mối quan tâm giám sát nghiêm trọng". Nếu giám sát viên phát hiện điều gì đó không có trong quy định nhưng ảnh hưởng đến sự an toàn và lành mạnh của nhà băng, cũng đủ để tạo thành yếu tố kích hoạt can thiệp sớm.
Trong bối cảnh sở hữu chéo diễn biến phức tạp, có thể thêm vào Dự thảo điều khoản "Mối quan tâm giám sát nghiêm trọng", nếu NHNN nhận định việc chia nhỏ vốn cổ phần cho cả gia phả nắm giữ cũng đồng nghĩa việc ngân hàng tìm cách tránh né giám sát để đặt vào diện can thiệp sớm. Quy định này có khả năng sẽ là đòn răn đe hữu hiệu để không dám sở hữu chéo. Chí ít cũng là các cuộc viếng thăm thường xuyên của giám sát viên để “thuyết phục đạo đức” các ngân hàng không nên tìm mọi cách né tránh giám sát.
Không bao giờ có tiêu chí can thiệp sớm hoàn hảo
Các yếu tố định lượng kích hoạt can thiệp sớm sẽ không bao giờ theo kịp thực tế phức tạp trong hệ thống ngân hàng. Để can thiệp sớm hiệu quả, cần thiết phải trao quyền tự quyết rộng lớn hơn cho NHNN, vượt ra ngoài các yếu tố định lượng kích hoạt can thiệp sớm.
Quyền tự quyết chủ yếu diễn ra trong can thiệp sớm thường xuyên, cần được bổ sung vào Dự thảo để NHNN có căn cứ pháp lý vững chắc tiến hành xuyên suốt các hoạt động giám sát để bảo đảm an toàn hệ thống. Trong trường hợp này, ví dụ sở hữu chéo, NHNN nên được trao đủ quyền hạn xử lý sở hữu chéo ngân hàng, thay vì chuyển sang cơ quan điều tra (ngoại trừ vi phạm pháp luật).
Tuy nhiên, khi quyền tự quyết của NHNN càng lớn, thì càng phải nâng cao trách nhiệm. Hoàn toàn có khả năng xuất hiện sai lầm từ giám sát viên và cơ quan quản lý. Điều này có thể do cách thức hạch toán kế toán; hoặc xếp hạng một ngân hàng nào đó “dưới trung bình” theo mô hình của NHNN có một số sai sót hoặc nhận định chủ quan của chuyên gia. Nó có thể khiến cho ngân hàng đang hoạt động bình thường nhưng bị đặt vào diện có vấn đề cần can thiệp sớm. Điều này có thể hủy hoại giá trị thương hiệu ngân hàng, gây ra những tác hại lớn. Hướng dẫn can thiệp sớm ở nhiều khu vực pháp lý tạo ra cái gọi là “lẫy cò súng không có nghĩa bóp cò”. Theo đó, khi một yếu tố kích hoạt xảy ra, cơ quan quản lý cần phải có khung hướng dẫn giám sát viên phải điều tra thêm liệu có cần can thiệp sớm.
Trong trường hợp ngưỡng quy định an toàn theo luật bị vi phạm, nhưng không trọng yếu, giám sát viên có thể trì hoãn giám sát. Hoặc có thể ngân hàng chưa vi phạm ngưỡng quy định, nhưng giám sát viên nhận thấy "Mối quan tâm giám sát nghiêm trọng", họ có thể kích hoạt can thiệp sớm. Trong cả 2 trường hợp, nếu được pháp luật bảo vệ thì hệ thống can thiệp giám sát sớm sẽ hiệu quả hơn nhiều những câu chữ và con số ghi trong Dự thảo.
Nhiều khu vực pháp lý đang cân nhắc yếu tố tự quyết cho ngân hàng trung ương hoặc cơ quan giám sát thận trọng vĩ mô. Nhưng suy cho cùng, chuyên môn và đạo đức của giám sát viên vẫn là yếu tố quan trọng hàng đầu. Nếu cơ chế giám sát thiếu con người tương xứng, thì quyền tự quyết cao của cơ quan quản lý cũng là một loại rủi ro cho hệ thống.
