Doanh nghiệp nhà nước trước nỗi lo lỗi hẹn

Đây không đơn giản là sự trễ hẹn bình thường, hoặc như việc không hoàn thành kế hoạch, mà là vấn đề chấp hành pháp luật. Thật ra, không đợi đến thời điểm này, ngay trong thời gian soạn thảo Luật Doanh nghiệp 2005, mối lo này đã không ít lần được đặt ra. Trong một phân tích đóng góp cho quá trình hoàn chỉnh luật, tôi đã đưa ra tình huống kém lý giải tương tự và ảnh hưởng của nó đến sự nghiêm minh của luật (bài đăng trên Vibonline và Thời báo Kinh tế Sài Gòn ngày 25/8/2005). Ở đây, do vấn đề "chuyển đổi" mà ta đang bàn rộng hơn chủ trương cổ phần hoá, nên phân tích không chỉ gói gọn việc cổ phần hoá. Vấn đề cũng không chỉ nằm ở luật, mà còn là môi trường kinh doanh hội nhập, tính hiệu quả của một nửa nguồn lực vốn kinh doanh (capital resource) quốc gia đang nằm trong các DNNN… Thế nên, nhiều người còn lo xa hơn: liệu có xảy ra việc xử lý vội vàng ở đoạn cuối lộ trình? Liệu việc chuyển đổi DNNN sẽ đơn giản chỉ là thay vào cái bình mới "TNHH một thành viên"? Liệu một mảng nhân sự và nguồn lực không nhỏ của các bộ, ngành (trong tổng thể nhiệm vụ hành chính quốc gia) được dùng để quản lý DNNN sẽ còn tiếp tục đến bao giờ?...

Đi sâu vào vấn đề chuyển đổi (chứ không chỉ là cổ phần hoá), ngoại trừ là ý muốn, cách hiểu và làm cứng như đang áp dụng có thể tiếp tục là trở ngại. Theo cách hiện nay, để có thể nhập được vào Luật Doanh nghiệp, DNNN chỉ có hai hướng, chuyển thành công ty cổ phần hay công ty TNHH một thành viên. Hãy xem có nhất thiết phải như vậy và có hay không sự trục trặc là do từ khái niệm đến cách hiểu?

Lâu nay, có thể chúng ta hiểu và đồng hoá DNNN với khái niệm công ty nhà nước. Thật ra thì cách đánh đồng như vậy chưa thật đúng, ít ra là với cách tổ chức và điều hành DNNN như ở ta trước đây. Tại sao vậy? Vì theo thông lệ, đã là công ty thì DN sẽ hoạt động theo luật công ty hay luật DN, là luật điều chỉnh bốn dạng DN cơ bản: trách nhiệm hữu hạn (TNHH), cổ phần, hợp danh và đơn danh (DN tư nhân). Cũng vậy, dù ta có gọi là công ty cổ phần nhà nước thì đó cũng chỉ là công ty cổ phần có cổ đông nhà nước. Vì thế, khi nghe nước ngoài họ gọi "state-owned company" thì ta nên hiểu đây là công ty TNHH hay công ty cổ phần có nhà nước góp vốn, hoặc nếu nhà nước sở hữu 100% thì cũng đã được tổ chức và hoạt động theo luật công ty chung. Kỹ hơn, nhiều nước còn không cho DN một chủ thuộc chính phủ được "trách nhiệm hữu hạn". Điều này là để tăng trách nhiệm hành xử của bộ máy công quyền và bảo vệ quyền uy nhà nước trước bối cảnh cạnh tranh trong làm ăn. Vậy thì cách họ làm thế nào?

Ở các nước, luật về DNNN (nếu có) nói chung chỉ quy định về sở hữu nhà nước, tức có tính nội bộ của khu vực DNNN. Muốn hoạt động, DNNN phải tổ chức và chơi bình đẳng theo luật DN, mà thường là luật công ty. Ở New Zealand, do luật công ty buộc loại TNHH có ít nhất hai thành viên, nên DNNN muốn hoạt động theo pháp lý TNHH phải cần đến hai bộ trưởng đứng tên (lưu ý là đứng tên như chủ thể (chức danh bộ trưởng), chứ không phải chủ quản). Điều có tính nguyên tắc là hễ đã kinh doanh thì DNNN buộc phải đi cùng xuồng, chơi cùng sân như các chủ thể sở hữu khác. Trường hợp đặc biệt, tùy theo nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội, nhà nước sẽ dọn riêng các tổ chức có tính công cụ, có thể là loại sự nghiệp có thu (dạng statutory body) hay thực thể kinh tế công (economic entity), nhưng rất hạn chế. Ở Phần Lan, mỗi tổ chức kinh tế nhà nước như vậy được hình thành bằng một luật riêng. Ngoài đặc điểm quy mô và sự chọn lọc, nói chung số lượng DNNN của họ rất ít và việc lập thêm DNNN hay DN có vốn sở hữu nhà nước trên 50% đều phải được Quốc hội thông qua. Theo nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) vào tháng 12/2004, tại bốn nước Hàn Quốc, New Zealand, Phần Lan và Thụy Điển, số DNNN tại mỗi nước này chỉ là vài chục, hiện diện chừng mực trong số ít ngành đặc biệt hay lĩnh vực tiên phong. Vậy, việc nhà nước dọn sân riêng cho DNNN cũng là chuyện bình thường, nhưng đấy chỉ là loại ngành nghề chủ lực hay đặc biệt, ví dụ casino ở Phần Lan.

Điều không bình thường là việc chơi theo luật riêng trên sân chung, khi DNNN vừa có luật riêng, vừa hiện diện đại trà về số lượng và phủ đều các ngành nghề hoạt động, từ trên cao xuống dưới thấp. Điều này mặc nhiên làm xấu môi trường kinh doanh vì sẽ khó tránh cách phân biệt đối xử và kém minh bạch. Nhà nước ta có lẽ cũng đã thấy điều này và muốn giải quyết ngay từ khi có Luật Doanh nghiệp 1999 với loại công ty TNHH một thành viên. Nhưng quá trình thực hiện còn lắm va vấp, nên bối cảnh không có nhiều cải thiện. Bên cạnh đó, cách gọi loại hình DN một chủ là DN tư nhân, với quy định chủ thể sở hữu phải là người bằng xương bằng thịt, cũng góp phần gò bó hiệu lực triển khai. Nếu ta gọi thẳng ra đó là DN một chủ (sole proprietorship) với phạm vi điều chỉnh rộng hơn thì sự thể có thể khác. Khái quát hơn, nếu gọi đây là đơn danh, để phân biệt với loại hợp danh (partnership) thì chủ DN có thể là cá nhân, pháp nhân hay tổ chức và DN tư nhân chỉ là một đối tượng của loại hình này. Không loại trừ DN có vốn 100% nhà nước (hoặc trong hệ thống nhà nước nói chung) cũng sẽ thuộc loại này, hay ít ra sẽ bị chi phối bởi các đặc điểm của loại này.

Việc đổi cách hiểu và gọi như trên, ngoài việc mở rộng đối tượng áp dụng, còn có khả năng hoá giải một số tình tiết luật chưa hợp lý. Chẳng hạn, tại sao trong cùng một môi trường kinh doanh như hiện nay mà DN một chủ tư nhân (DN tư nhân) thì chịu trách nhiệm vô hạn còn DN một chủ nhà nước (DNNN) lại chỉ là hữu hạn? Tại sao công ty (hay tổ chức) mở DN con 100% vốn của mình thì chỉ là trách nhiệm hữu hạn, mà không (bị buộc) là DN đơn danh hay phải chịu trách nhiệm vô hạn? Trong một số trường hợp đặc biệt, tại sao không quy định chủ thể là tổ chức khi tham gia lập DN thì phải là thành viên hợp danh hay cần hành xử với tư cách trách nhiệm vô hạn?

Trở lại vấn đề mối lo lỡ hẹn… Nếu DNNN được hiểu như loại đơn danh hay nói chung, nếu có sự ràng buộc chủ thể nhà nước khi làm chủ DN (DNNN) cũng phải bị chi phối bởi đặc điểm về trách nhiệm (vô hạn) như thể nhân làm chủ DN riêng (DN tư nhân) thì vấn đề có thể hoá giải một phần. Theo đó, nếu hết thời hạn chuyển đổi theo luật mà DNNN nào còn thì sẽ bị buộc tồn tại theo đặc điểm đơn danh, nghĩa là không có pháp nhân, trách nhiệm vô hạn… Mặt khác, DN 100% vốn nhà nước cho dù đã được "mặc áo" TNHH cũng nên được nghiên cứu lại về đặc điểm trách nhiệm hữu hạn (theo hướng chuyển thành "vô hạn"), về việc có được lập công ty con, nhất là công ty TNHH một thành viên hay không…

Riêng ý kiến gần đây về việc cổ phần hoá DNNN mà chưa tiến hành IPO, theo tôi, là một hướng đi tích cực và có tính hoá giải cao. Phương thức này thực ra có thể gọi khác đi là việc chuyển đổi DNNN thành công ty (corporatization) thì đúng hơn cách gọi cổ phần hóa lâu nay (theo các nghị định về cổ phần hoá, mà nay là Nghị định 109). Đây là cách làm bài bản có thể cho hiệu quả thuyết phục. Tuy nhiên, do quy trình có thể khác, kỹ thuật sẽ khác, khác cả chủ trương, luật lệ và tư duy, nên việc dọn đường và chuẩn bị các bước thích hợp sẽ quyết định độ thành công. Việc này lại cần đến sự nghiên cứu và phân tích sâu hơn, mà do khuôn khổ bài viết này không thể chuyển tải hết…